【美國「不支持」台獨？回顧美國一中政策的三個面向】 上個月（3/21），位於華府的喬治華盛頓大學舉辦了以台灣為主題的研討會，其中討論到最近很熱門的「嚇阻理論」。中研院歐美所助研究員李語堂以嚇阻理論來分析美國「一中政策」的三個面向。 李語堂老師認為，所謂的嚇阻理論涵蓋了「威脅」（threat）和「保證」（assurance）。像是美國在兩岸關係中，對中國企圖侵略台灣的行動表達嚴正關注（拜登多次矢言表示美國會出兵），就是一種「威脅」；同時，如果表達說中國不採取這類行動將導致對中國更有利的結果，這就是「保證」。這種嚇阻平衡對於維持兩岸關係的穩定至關重要，這就是美國「一中政策」的主要功能。 ▍美國的「一中政策」與中國的「一中原則」 在這邊幫大家簡短複習一下，美國在處理美中台關係上，有所謂的「一中政策」（One China Policy），其係由《台灣關係法》、六項保證、美中聯合三公報等核心法律和文件，以及其他行政單位不對外公開之相關文件所組成，在這些文件當中大致上說明，美國「認識到」（acknowledge）中國對台灣的立場，但美國不會主動催促兩岸協商處理一中問題。 美國的一中政策本質是一個很模糊的大框架，因為美國刻意保持策略性模糊，讓行政部門得以視美國當下的國家利益，在解釋與操作上保有彈性，但會維持大方向與原則。 反觀中國的「一中原則」（One China Principle）則是具有很明確的三階段論：1、世界上只有一個中國。2、中華人民共和國政府是代表全中國的合法政府。3、台灣是中國領土不可分割的一部份。 美國一中政策和中國一中原則的一個重要的差異是，針對剛剛講到中方的三段論，美國承認前兩點，但是對於第三點「台灣是中國的一部份」，美國只有說「認識到」（acknowledge）中國的立場，但是並沒有「承認」（recognize）。 → 延伸閱讀【什麼是一中政策？一中原則？】 https://reurl.cc/2oWOGa ▍審視美中分歧 在會議中，李語堂老師指出，美國的「一中政策」對中國提出了三個方面的威脅和保證——「和平方式」、美國與台灣的「非官方關係」，以及對「現狀」的改變。然而，美國和中國從未就這些術語的定義達成一致。這種分歧加劇了緊張情勢，因為雙方對於什麼構成現狀、和平方式以及非官方關係的性質有不同的解釋。 其一、 「和平方式」是指美國期望中國透過和平手段解決與台灣的分歧。這裡的威脅是，如果中國採取非和平手段，美國保留介入台灣防衛的可能；而如果中國保持和平，美國則保證不介入。在美國的盟友和夥伴中，對於什麼能促成台灣的「和平」已有日益增長的國際共識：必須是非武力、無脅迫的。然而，中國認為只要非武力即是和平，就算採取脅迫方式，也還在「和平」的範疇內。 其二、 對於美國和台灣關係「非官方」的性質，美國向中國保證與台灣的「非官方」關係，不代表在外交上承認台灣是一個法理獨立的國家。然而，中國堅持台灣是中國的一部份，而美國對此從未承認。 其三、 美國對「現狀」的立場為：反對任何一方單方面改變台海局勢。對試圖強力改變現狀的行為者，美國威脅將有嚴重後果；同時，美國也保證不支持台灣單方面走向正式獨立。只是，現狀在中國的眼中，就是台灣是中國的一部分（前面提到的一中原則）。美國方面則從來沒有承認這點，並表示台灣這塊領土的主權地位仍未確定。從近期美國官員的重要聲明，我們注意到美方有越來越積極澄清這一立場的趨勢。 例如，美國國務院發言人 Ned Price 在2022年曾言：「美國不對（台灣）主權問題採取立場。」（The United States does not take a position on sovereignty.）現任 AIT 華盛頓總部主席羅森伯格（Laura Rosenberger）於今年一月也曾表示：「聯合國大會決議2758並未對台灣的地位作出確定。」（UNGA Resolution 2758 did not make a determination on the status of Taiwan.） 上述關於一中政策的三項重要內涵，美中兩國自始至終都未有過共識。尤其是在對「現狀」的理解，更是美中台三方都有迥異之處：中國堅稱根據其「一個中國」原則，台灣是中國的一部分；美國官方不承認台灣是中國的一部分，其立場基本上認為台灣的主權地位仍然未定；絕大多數台灣人不認為台灣和中國屬於同一國家，表明台灣人傾向於維持現狀（事實獨立和自主狀態），而目前的執政黨則認為目前中華民國台灣已經完成獨立，這與美國的「台灣主權未定論」也有差異。 ▍結語 《台灣關係法》至今已經45週年，是引領台美關係最重要的法律依據。然而，審視今日的美中台關係，時空背景已與當年大不同了。 1979年美國尋求與中國建交，為的是防止中共支援蘇聯、與蘇聯進一步合作。在2000年後，美國和中國的加深交往，則主要是為了尋求與中國在經濟上的合作。但今天中國已發展成被美國視為競爭對手的強國，美中關係也從一開始由美國作為主導方，變成今日的中國挑戰美國世界霸主的局勢。尤其從習近平上台以來，頻繁地打破現有的國際秩序，試圖建立一個有利於中國國家利益的國際環境。 在台灣方面，我們從一黨獨大的專制國家，經歷了解嚴、總統直選、政黨輪替，變成了現今多黨政治的蓬勃民主。台灣更在智庫「自由之家」（Freedom House）的全球自由度排名裡，名列亞洲第二。過去數十年來，台灣科技產業的成果更不在話下，先進晶片製成有九成以上都在台灣，而醫療產業也讓台灣在新冠疫情之下，脫穎而出。更重要的是，台灣人的認同產生了變化，根據「美國肖像」調查研究計劃的調查，認為「臺灣與中國大陸不屬於同一個國家」已接近八成，意味著有近八成的人們認為兩岸互不隸屬。 上述的這些轉變，都對美國的一中政策的內涵帶來的挑戰。其中，美中聯合三公報因為時間推移，是首先展現其內容已不符合現今各方情勢。例如，1982年的《八一七公報》當中，美方同意要逐步減少對台軍售，但是2020年白宮解密了雷根總統對於軍售的 memo：「美國逐步減少對台軍售的意願，取決於中華人民共和國和平解決兩岸分歧的持續承諾。倘若中華人民共和國採取更為敵對的態度，則美國將增加對台軍售。」這份解密的memo 也強調，美國並沒有答應當時鄧小平逐步終止對台軍售的要求。而時至今日因來自中國的脅迫，美方對台灣的軍售年年不減反增，就是因時制宜最好的證明。 然而，仍有些文件，需要我們注意，像是1972年的《上海公報》中美方宣稱，「美國認識到台海兩岸的所有中國人都認為只有一個中國」，以及「重申了中國人自己和平解決台灣問題」，這些很顯然都不再符合現代台灣人身份認同的語境了。（美國只有說中國認為只有一個中國，那台灣人呢？有沒有什麼方式讓台灣人來表達意見？）而《台灣關係法》已經是45年前的文件，我們是不是該好好審視，在整個國際環境變化之下，哪些已經不再合用，哪些需要改變？ 一般來說，美國人的看法會是說當一個東西沒有完全壞掉之前，就不要去修它（If it isn’t broken, do not fix it.）美國的一中政策、戰略模糊這些東西用了很久，而且當然的確沒有壞掉。然而在中國不斷改變現狀（布林肯官方認證）的狀況下，到底該怎麼樣因應呢？